中央专项彩票公益金自2008年启动革命老区扶贫建设项目至“十二五”结束，已覆盖22个省（自治区）421个县，资金总量达55.35亿元。项目扶贫效果显著，政治意义彰显，受到贫困老区群众青睐。我们在较全面了解项目实施情况基础上，对广西凤山县、乐业县及山东费县、五莲县进行了实地调查，形成本报告。
项目进展与成效
——中央专项彩票公益金与扶贫
彩票公益金是从彩票发行收入中按规定比例提取，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。财政部和地方各级财政部门负责公益金的管理和监督检查，国家体育总局和民政部负责公益金的收缴事宜，资金全额缴入财政彩票公益资金专户，实行收支两条线管理。
从2005年起，彩票总收入扣除发行费15%、奖金池50%后的35%形成彩票公益金，中央与地方按50∶5的比例分配。中央分得的彩票公益金在社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间，按60∶30∶5∶5的比例分配。其中，中央专项彩票公益金一般用于医疗救助、教育助学、扶贫等各项社会公益事业，分别由民政部、教育部、文化部、国家扶贫办等组织实施。
近年来，作为我国公益扶贫的一种有益尝试，中央专项彩票公益金用于扶贫的资金有所增加，占中央专项彩票公益金比例从2008年的2.89%提高到2013年的9.4%。2008年至2015年，国务院扶贫办共安排中央专项彩票公益金55.35亿元。其中，2008年至2013年安排31.35亿元，2014年安排15亿元，2015年计划安排9亿元。项目覆盖面由2008年4省8县，扩大到“十二五”结束时的22省421个县。
——中央专项彩票公益金支持老区扶贫效果显著
中央专项彩票公益金扶贫项目由国务院扶贫办和财政部农业司进行总体规划、共同管理和组织落实。主要支持了片区县和重点县中的老区县以及福建、江西、广东 3省原中央苏区县、山东沂蒙革命老区和四川、陕西、甘肃革命老区县，开展整村推进、小型公益设施建设、扶贫开发创新试点三类项目。
整村推进项目实施期为两年，内容包括：（1）贫困村基础设施建设。主要为村级道路建设，小型农田水利设施建设，石坎梯地、土坎梯地、旱地改良等农田基本建设等。（2）贫困村环境和公共服务设施建设。主要为改灶、改厕、改圈、改厨、建沼气和建院坝，人畜饮水池、垃圾处理设施等。（3）产业发展。主要为建立村级发展互助资金，发展和培育农业特色优势产业，围绕产业发展开展适用技术推广、培训，依托农业发展休闲旅游以及红色旅游等。目前，这类项目已投入23.85亿元，在19省169个县实施。
小型公益设施建设项目实施期为一年，2013年开始在未实施过彩票公益金项目的连片特殊困难地区中的革命老区实施，2014年扩展到福建、广东原中央苏区和山东沂蒙革命老区。内容包括：（1）交通设施建设。建设村组（屯）道路、生产路（机耕道）、联户路。（2）水利设施建设。建设集中供水点、灌溉蓄水池、塘坝和灌溉渠道。（3）环境改善项目。建设垃圾收集点、污水处理点和村内公共厕所。项目县从以上内容中选择1至2项实施，目的是集中力量解决项目县某一区域最突出问题。目前已投入 15 亿元，覆盖20省140个县。
扶贫开发创新试点项目实施期为1年。2012年至2013年，扩大到福建、江西、广东原中央苏区、山东沂蒙革命老区和四川、陕西、甘肃3省革命老区中的70个县开展创新试点，主要建设机耕路、农田水利等小型的、生产性的公益设施类项目。截至2013年底，共投入资金7.5亿元，县均投入约1100万元。
中央专项彩票公益金扶贫项目成效显著。据不完全统计，2008年至2013年底，国务院扶贫办利用中央专项彩票公益金建设村级道路、入户路、联户路、生产路6516.43 公里；建设供水管道1313.25公里；集中供水2150处；新建或整治灌溉渠543.3公里；建成水库蓄水池等水利设施6611.8处；改良石坎梯地、土坎梯地、旱地等基本农田13820.2亩；改灶、改厕、改圈、改厨、建沼气26774户。种植粮食、经济等作物33635亩；建养殖小区11个；技术培训47598人次；成立互助资金组织445个。我们在两省四县调查发现，这些项目的实施，实实在在地帮助了贫困老区的减贫，体现了彩票公益金的公益性。
中央专项彩票公益金扶贫项目的价值
——更加赢得了革命老区民心
2008年以来，中央不断加大对老区脱贫致富的投入，利用中央专项彩票公益金扶贫项目资金专门用于改善当地老百姓(603883,股吧)的生产生活条件，聚焦贫困老区人民，帮助他们脱贫致富，彰显中国共产党仍然心系老区人民，具有凝聚老区民心的重大政治意义。我们在地方调研中处处感受到老区干部对项目的珍惜和群众对项目的感恩之情。地方政府对基层干部和项目施工者要求非常严格：“项目做得好，就是功德碑；做得不好，就是耻辱碑！”受益农户将利用彩票公益金修成的生产路赞为“致富路”、“共产党的功德碑”。中央专项彩票公益金扶贫项目深受老区人民欢迎，赢得了民心和口碑。
——着力解决老百姓最急需的“最后一公里”问题
我国目前的扶贫资金大头主要来自部门资金和财政专项资金。各部门的扶贫项目资金多为切块式按比例投放，由于部门之间互不衔接，项目之间互不关联，往往是大面积投入，难以抵达老百姓生产生活急需的“最后一公里”，使“最后一公里”问题在贫困地区得不到有效解决。中央专项彩票公益金扶贫项目投入小但见效快，项目小但影响面大，重点解决贫困老区老百姓生产和生活最急需、最迫切的“行路难、饮水难、发展生产难”问题。从2010年到2013年，广西侧重于老百姓急需的村内基础设施建设，完成新建村道公路95.65公里，整治村道公路39公里，新建村组道路339.12 公里，整治村组道路272.86公里，新建生产路137.55公里、联户路72公里、护村坝0.3公里，架设桥梁13座。山东沂蒙革命老区侧重于改善老百姓产业发展所需的生产道路等建设，共修建生产路614.3公里，各类桥涵292座，排水沟164.3公里，管道51.8公里，蓄水池214座，塘坝27座，架电5788米，变压器9台，扬水站19座，拦河坝41座，深井9眼。这些项目补充覆盖其他扶贫项目未涉及到的空白，切实解决了“最后一公里”问题。
——实施精准扶贫的有益尝试
我国在新时期提出实行精准扶贫，建档立卡，确保扶贫到村到户。中央专项彩票公益金扶贫项目因地制宜，“一村一策”，聚焦各村群众最迫切的需求，项目下沉到村到户，为实施精准扶贫进行了有意义的探索。这些项目从宗旨，到立项、到实施，依据项目区域的地貌特点、气候条件、产业发展状况精准推进，彩票公益金资金选择1到2 个优势特色主导产业予以培植和壮大，建设体现公平性、公益性和扶贫性的小型生产性公益设施，有限的资金发挥了最大的效益，效果明显。广西凤山县、乐业县的贫困人口散居在群山之中，交通极为不便。为此，扶贫项目多选择建设村组路联户路、人畜饮水设施等小型生活类项目，数量众多。山东沂蒙地区的费县、五莲县的经济条件、交通条件较好，其扶贫资金的使用相对较为集中，多用于发展生产，如修建生产路、建设核桃、樱桃产业园区等。
——创新了扶贫模式
中央专项彩票公益金扶贫项目充分调动农民参与建设和监督管理项目的积极性，避免了扶贫资金被挪用，提高了扶贫资金的使用效率。
一是引入竞争机制选县定村，确保专项资金分配公开公正。国务院扶贫办制定了整村推进项目操作指南，要求在项目县、项目村的确定中引入竞争机制，选择项目县和项目村。各地结合本地的实际情况，在选择项目县、项目村上，形成制度化安排。第一步是实行竞争立项分配资金，在参选县中确定项目县。从2010年开始，广西采取公开竞争方式择优遴选扶贫项目县。项目资金实行分档差额分配，将竞选县综合得分分为3个档次，每档资金差额200万元。竞选过程包括成立竞选领导小组和评审专家组、制定竞选方案和参选资格、申报材料审查、召开公开竞选会等步骤。第二步是实行竞争选村。项目县政府对项目区域的落实、招投标管理、项目建设推进等事项作出方案，明确乡镇、部门工作职责、时间进度和工作要求，签订目标管理责任书，组织整村推进贫困村进行项目竞选，通过村民委员会陈述、专题咨询和评委打分等环节，确定项目村，并进行公告公示。
二是借鉴参与式扶贫经验，保证群众全程参与。确定项目村以后，项目村召开全体村民会议，采取群众投票表决的民主方式，提出本村急需解决的项目清单，由村民委员会形成项目规划申请，经县乡扶贫工作组论证，确定出村级具体实施项目，并在村内进行公告公示，保证项目公开透明、家喻户晓。群众的深度参与使项目针对性强，起到改善贫困对象生产生活条件的目的。
三是规范项目管理，促进项目实施。严格项目招投标管理。乐业县专门出台项目工程招投标管理实施办法，执行项目招投标管理制度，以施工单项合同估算价确定施工队，50万元以上的项目采取公开招标方式确定，50万元以下的采取竞争性谈判方式确定，10万元以下的项目由群众自行实施。竞争性谈判发包办法由财政、扶贫、交通、审计、纪检等相关人员和项目村群众代表组成评审小组，对符合竞争性谈判发包的项目进行评审发包。严格资金管理，项目县对项目资金实施层层把关，确保专款专用，资金从县本级国库拨入财政专户统一核算，按工程进度进行报账支付，实行专户管理，分账核算，还设置项目验收、公示、委托审计等关键环节，确保资金使用安全。
政策建议
——革命老区应成为“十三五”脱贫主战场
我国592个扶贫开发重点县中有297个是革命老区县，占扶贫重点县总数的50%，加上重点县外新阶段扶贫攻坚的14个集中连片区域中有60个革命老区县，共计357个贫困革命老区县。截至2011年底，357个县中扶贫对象约4470万人，占全国贫困人口的一半以上。贫困革命老区的贫困发生率为31.9%，是同期全国平均水平的2.5倍。贫困革命老区由于自然地理条件恶劣、人力资本缺乏、发展机会错失等因素，总体经济社会发展水平低，自我发展能力不足，贫困面大、程度深，扶贫任务十分艰巨，是我国2020年全面建成小康社会必须攻坚克难的主战场。按照习总书记指示精神，“让老区贫困人口尽快脱贫致富，确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任。”建议“十三五”期间，在增加政府制度化扶贫投入的同时，加大社会和公益扶贫力度，充分利用彩票公益金作为一种公益扶贫方式，发挥彩票公益金扶贫定位准、制度规范、群众参与等优势，将彩票公益金项目和资金覆盖老区县所有贫困村，并向贫困县片区县外的老区县、贫困村延伸。
——进一步提高扶贫在彩票公益金中的地位
彩票发行的主要目的是为社会福利、社会公益事业筹集资金，“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”是体现彩票公益性的主要领域。但是，在实际运行中，彩票资金的使用和结构存在一些亟待解决的问题。据披露，一些彩票资金的使用违背了公益性质，被大量用于非公益性领域，也有些资金由于监管不力，被挪作他用，甚至用于盖大楼、买游艇、补亏空。在资金安排上，与社保等资金相比，彩票公益金用于扶贫的比例太小。扶贫与民政是扶助贫困对象的两大载体，但功能差异很大，扶贫重点是针对农村有劳动能力的贫困人口实施开发式扶贫，民政更多是对没有劳动能力的对象开展救助，两者互相支撑，不可替代。但是，与救济、救助类项目相比，彩票公益金用于扶贫的公益性地位不突出。建议修改彩票公益金的有关规定，将“减贫”单独列为彩票公益金的支持目标之一，明确扶贫是重要的社会公益事业，提升扶贫事业在彩票金中的公益性地位。
——提高中央彩票公益金用于扶贫比例，明确地方彩票公益金用于扶贫配套资金
彩票公益金近几年在扶贫方面的投放力度不断加大，但也存在一些问题。一是中央彩票公益金用于扶贫的比例偏低，扶贫项目公益金仅占整个中央集中彩票公益金的3%左右。二是彩票公益金发行费用占比较高。我国的发行费用比例为15%，高于其他国家5%的一般水平。三是地方彩票公益金主要用于扶老、助残、救孤、济困、赈灾等项目，没有专门用于扶贫这项公益性事业。建议明确中央集中专项彩票公益金用于扶贫的比重；逐步降低彩票发行费用，将减下来的资金追加用于扶贫；明确地方彩票公益金用于扶贫的比例，对于有中央彩票公益金投放的省，明确地方彩票公益金进行一定比例的配套。
——增加项目投入力度和覆盖面，形成制度化、常态化扶持机制
目前的彩票公益金扶贫项目采取分期向财政部争取、申报，缺乏制度化保障，不确定性大。项目在地方实施时由于周期短、后续资金保障不确定，影响扶贫规划和效果。建议将彩票公益金用于扶贫项目支持制度化、常态化。提高项目实施的连续性，对每个项目村持续3至5年的投入，力争实现整体脱贫。
（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 刘守英 国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员 李青 国务院发展研究中心农村经济研究部博士 周群力）
编辑：汪祥
