169亿元彩票资金违规 彩票业乱象如何整治?

时间:2015/6/26 10:26:16     来源:中国经营网     浏览:1163次    
【摘要】:建国以来首次对彩票资金状况进行大规模审计,涉及18省228个省市级彩票销售机构及4965个彩票公益金资助项目于昨日公布审计结果。


  昨日,审计署发布了2014年对彩票资金进行审计结果的公告。这也是我国建国以来首次对彩票行业资金状况进行大规模审计,涉及18个省228个省市级彩票销售机构及4965个彩票公益金资助项目。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所等违法违规问题金额169.32亿元,占抽查资金总额的25.73%。

  据新华网的报道,我国第一份针对彩票的审计公告25日由审计署发布。公告显示,彩票为社会公益事业发展提供了有力支持,同时也暴露了彩票资金在使用、管理、监督方面的一些问题。专家表示,今后应不断完善相关法律法规,提升彩票管理水平,加强公众监督,让彩票资金真正用到社会公益事业中。

  问题金额169亿元 占抽查总额四分之一

  此次审计共抽查彩票资金658.15亿元,占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元,占抽查资金总额的25.73%;涉及彩票公益金资助项目854个,占抽查项目数的17.2%。

  据审计署社会保障审计司负责人介绍,按照现行规定,彩票销售归集的资金包括三个部分:彩票奖金,用于支付彩票中奖者,约占彩票销售额的58%;彩票发行费,专项用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出,约占整个彩票销售额的14%;彩票公益金,专项用于社会福利、体育等社会公益事业,约占彩票销售额28%。

  根据2009年实施的《彩票管理条例》,彩票发行费专项用于彩票发行机构、彩票销售机构的业务费用支出以及彩票代销者的销售费用支出;彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业,不用于平衡财政一般预算。然而审计结果显示,许多地方在发行费和公益金的使用方面,并未遵循条例规定。

  审计发现并向有关部门移送重大违法违纪问题线索90起,主要集中在彩票销售环节和资金使用环节。如:个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利,在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利;个别单位和人员在管理彩票资金过程中,通过弄虚作假等方式侵占彩票资金;个别彩票销售商通过少报投注数据的方式隐瞒、侵占彩票销售收入;部分公职人员违规经营彩票投注站。

  暴露四大问题

  在违规售彩方面,18个被审计省市中有17个未经财政部批准,违规利用互联网销售彩票630.4亿元;向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元。如,北京市体彩中心未经财政部批准,利用互联网销售体育彩票78.51亿元。河南省福彩中心未经财政部批准,利用互联网销售福利彩票1.2亿元。

  在滥用、挪用彩票资金方面,部分机构虚报套取、挤占挪用彩票资金等42.87亿元,其中73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式套取彩票资金5.96亿元;584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元,用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费、违规对外投资等;23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途,涉及金额3.61亿元。

  还有一些单位违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等36.02亿元。如,大连市福利彩票发行中心使用彩票发行费1.5亿元超标准购置办公楼。河南省体育彩票管理中心以考察名义,使用发行费50.32万元组织本单位职工旅游。

  在权力寻租方面,审计发现个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利,在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利;个别单位和人员弄虚作假侵占彩票资金;个别彩票销售商通过少报投注数据的方式隐瞒、侵占销售收入;部分公职人员违规经营彩票投注站。

  在资金沉睡方面,审计结果显示,有204.72亿元彩票资金结存在财政部门、彩票公益金使用单位等超过一年以上未使用;有34个彩票公益金资助项目因决策失误等原因建成后长期闲置或未能正常使用,涉及金额2.68亿元。如,晋中市老年公寓项目建成投入使用后大部分被用于出租经营,租赁协议终止后闲置至今,涉及彩票公益金3673.74万元。

  监管机制待完善

  审计署社会保障审计司负责人表示,审计发现的问题,原因是多方面的。除一些单位或人员主观上法纪观念淡薄、未严格执行相关规定外,还有彩票管理制度不完备、管理体制未理顺等因素,彩票行业监督管理不到位、彩票资金管理透明度不高等也是重要原因。

  一些专家认为,彩票资金信息长期以来信息公开程度不足,不利于各界监督。中国彩票沙龙创始人苏国京表示,对于彩票公益金,财政部每年都会公布公益金使用情况,但是过于“粗线条”;对于彩票发行费,此项费用是专项用于彩票发行机构、彩票销售机构的业务费用支出,实行收支两条线管理,对此尚未公开供公众查询。

  北京师范大学中国彩票事业研究中心研究员刘五书说,彩票公益金在使用过程中,由于监督管理不力,对彩票资金公益用途缺乏追踪,使其容易挪作他用,公益性没有很好地体现,也为公益金的违规使用缔造了“温床”。

  此外,专家认为,彩票发行费管理滞后也是彩票资金在使用、管理上出现问题的一个原因。北京大学中国公益彩票事业研究所高级研究员王薛红表示,我国彩票事业近年来快速发展,销售额不断增长。2014年全国彩票销量高达3823.68亿元,比上年增长23.6%。然而彩票发行费仍然按照多年前规定的比例提取,而相应的彩票发行、管理机构的成本提高并没有这么快,导致资金出现大量结余,从而容易导致资金滥用。

  值得肯定的是,有关部门已启动整改。一大批违规销售的网站已停售彩票,各地福彩、体彩中心也暂停了违规销售业务。审计署表示,截至5月31日,有关部门和地方已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式整改问题金额145.1亿元。其他问题正在进一步整改中。

  专家表示,彩票审计给快速发展的彩票事业“号了脉”,相关部门应以审计结果公布为契机,推动彩票信息公开和体制改革,引导彩票事业健康发展,为我国的公益事业继续做出贡献。

  体育总局:开展自查自纠

  另据报道,国家体育总局经济司司长刘扶民表示,体彩资金的审计结果表明,各地及财政、民政、体育行政部门按照党中央、国务院的要求和部署,加强彩票资金管理,推进彩票市场和法规制度建设,彩票发行规模稳步扩大,对支持社会公益事业发挥了积极作用。同时,审计报告指出了存在的问题和不足,提出了针对性的意见和建议。“这些问题和意见要求定性准确,针对性强,我们完全拥护并诚恳接受,一定按照党中央的精神和审计建议的要求,认真查找原因,采取有力措施加以整改。”刘扶民说。

  据悉体育总局针对此次审计,已按照“边审计、边整改、边规范、边提高”的工作要求推进了体育彩票管理的相关工作。体育总局彩票管理中心不仅依法整改了个别项目未履行政府采购程序的问题,还清理整顿违规通过互联网销售体育彩票行为,不仅根据审计提出的问题加强制度建设和监管,而且还对各地体育彩票机构的工作做出规范引导,保证各项决策流程的合法、合规、合程序。

  刘扶民表示,作为全国体育行政主管部门,体育总局还将从以下三方面着手进一步抓好整改工作:

  一是要求对照有关法律法规和制度规范,对现有制度的执行情况进行全面自查,强化工作流程管理和安全管理体系建设,在产品管理、渠道管理、技术数据管理和开奖兑奖管理等体育彩票发行销售核心业务环节,进一步完善工作标准和制度规范,确保体育彩票发行销售过程的规范安全。

  二是将继续依据有关法律法规和制度规范,着力解决虚报冒领、挤占挪用彩票资金的问题,未按要求政府采购、账外核算彩票资金的问题以及违规构建楼堂馆所、发放津补贴等问题,对体育彩票发行费和公益金的筹集、分配、收缴、使用、监督检查的全流程进行梳理,确保彩票资金使用的规范合理。

  三是开展自查自纠,彻底清理整治违规利用互联网销售彩票问题,并配合公安、工商行政管理等部门严厉打击销售私彩等非法经营活动。

  为何那么多彩票资金会被挪用

  据新京报的评论,像这次审计发现的账外核算彩票资金多达数十亿,与专户管理规定就明显相悖,这也只是乱象的一角。而诸如此类的问题,无疑也给彩票事业裨补阙漏提供了“负面清单”。

  若梳理此次审计查出的挤占挪用、违规购建楼堂馆所等种种问题,不难看到,症结就在于彩票资金领域的粗线条监管,包括管办机制没理顺——彩票资金管理呈现出“一把手亦官亦商”的格局,彩票管理机构兼事业单位、经营机构于一身。

  实质上,无论是584个被审计的单位挤占挪用彩票资金33.3亿元,用于平衡一般预算、弥补工作经费等,还是个别彩票主管部门在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利,侵占彩票资金,都是其弊端的折射。

  在此情境下,针对病灶进行刮骨疗毒很有必要。而对症施治之策,就是加快推进彩票管理决策、执行机构分离。在这方面,我国台湾地区的公益彩券运作,就不乏可资借鉴之处:其彩票发行不是政府直接发行,而是由政府公开招投标,交给市场操作;其公益彩券回馈金的资讯要公开,运用要考核,比如要经过市议会、单位自身、民间社会福利委员会的监督考核;在回馈金使用方面,除了法定要求的外,还会邀请民间组织来讨论哪些是当下急需做的。

  基于我国彩票业当下的发展现实,可供参照的思路就是:组建混合所有制的彩票发行公司,负责彩票的发行、销售工作,构建起市场化和企业化的彩票发行和运营主体;成立多主体的、独立的彩票监管委员会,提高彩票监管的制度化;现有的彩票管理部门更多地负责行业内决策,保障彩票市场秩序。

  对于这种管办分离,有必要通过专门针对彩票事业立法,进行细化规定,将其写入法规中,也为脱离部门的监管委员会依法监督提供依据,避免现行相关行政法规层级太低、约束力不足的缺陷。据了解,从2000年就开始着手起草《彩票管理条例》,目前仍在进行立法审查工作,也希望其立法步骤加快。

  说到底,这么多彩票资金会被挪用,提醒着其使用管理过程中“运动员”、“裁判员”和“仲裁委员”一体的局面必须改变了。也只有将管办分离置于法治化框架下推动,彩票资金领域的挪用式乱象才能有效规避。

  如何改进彩票业乱象?

  腾讯报道称,彩票行业存在最大的问题是,这种由政府部门操作的、不完全自由竞争的彩票产业,虽然经营多年,却一直没有做大做强,只能在一种小规模和低水平的层面上徘徊。

  与此同时,由于管理层把彩票市场形成的集约式资金通过行政与计划的方式转移到其他的领域,也就是审计署提到的"虚报套取、挤占、挪用、违规采购、违规建设楼堂馆所、发放津贴补助",这直接导致了彩票市场的资金池不能持续增长,而资金池的弱小显然降低了每个参与者的"运气",降低了每个参与者的博弈机会,提高了他们的机会成本,这在客观上剥夺了每个参与者的个人市场化权利。

  办法其实非常简单。首先,要改变现存的1+2+n的管理模式。

  财政部、民政部和国家体育总局退出市场竞争,变成完全意义上的市场监管者。同时,引入大量具有产权意义的市场化公司,让中国的彩票市场变成一个由众多市场化竞争主体组成的开放性平台。

  这样,看上去人人可以参与的彩票市场,就会变成一个真正公平的透明化游戏。而公平、透明,从来都是腐败天然的对手,而且是不可战胜的对手。

编辑:汪祥

上海为公彩票业务培训中心
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